Publication Free Article Membatasi kekuasaan untuk mengenakan pajak
| Membatasi kekuasaan untuk mengenakan pajak |
 |
 |
 |
| Darussalam dan Danny Septriadi |
| Monday, 14 November 2005 00:00 |
|
Pemerintah dengan kekuasaan yang dimilikinya tentu akan berusaha untuk memaksimalkan penerimaan dari sektor pajak. Hal ini bertitik tolak dari dasar pemikiran bahwa penentu kebijakan publik berusaha untuk memaksimalkan penerimaan (yang salah satunya adalah pajak) yang dapat ditarik dari sektor swasta (Walter Hettich dan Stanley L. Winer, 2003). Akan tetapi menurut Buchanan dan Milton Friedman sebagaimana dikutip oleh Philippe Vitu (1999), dalam negara demokratis dan berasaskan hukum, kekuasaan untuk mengenakan pajak tidak boleh bersifat tidak terbatas, atau dengan kata lain kekuasaan untuk mengenakan pajak harus dibatasi (limits on the taxing power) melalui Undang-undang. Hampir di semua negara, kekuasaan pengenaan pajak oleh negara secara tegas dicantumkan dalam konstitusinya (UUD). Sebagai contoh di Belgia diatur dalam Pasal 170, Mexico Pasal 31, Italia Pasal 23, Prancis Pasal 34, Portugal Pasal 107, dan Spanyol Pasal 133. Sedangkan Indonesia hal tersebut diatur dalam Pasal 23A UUD 1945. Pasal tersebut memberikan kekuasan kepada DPR untuk mengatur pengenaan pajak melalui UU pajak. Dalam penerapannya, rancangan UU pajak diajukan pemerintah kepada DPR untuk dibahas dan dimintai persetujuannya. Tidak seperti di Indonesia yang UUD-nya tidak mengatur secara tegas pembatasan pengenaan pajak, di Meksiko-meskipun berdasarkan konstitusinya Parlemen Meksiko diberi kekuasaan untuk membuat UU pajak-untuk melindungi hak-hak pembayar pajak, Konstitusi Meksiko tegas membatasi kekuasaan Parlemen untuk mengenakan pajak. Secara umum, pembatasan tersebut mengacu kepada prinsip-prinsip ajaran Adam Smith yaitu equality, certainty, convenience, dan economy. Dalam rangka memberikan kepastian hukum, Mahkamah Agung Meksiko telah menegaskan bahwa penentuan unsur-unsur untuk menghitung dasar penghasilan kena pajak (tax base) dan tarif pajak (tax rate) merupakan elemen dasar dari prinsip pembatasan kekuasaan untuk mengenakan pajak yang pengaturannya harus diatur secara jelas dalam UU pajak. Dengan demikian, apabila dasar penghitungan penghasilan kena pajak dan tarif pajak tidak diatur dalam UU pajak, maka produk hukum tersebut tidak dapat dijadikan dasar untuk mengenakan pajak (Oscar Molino, 2004). Hal yang sama juga diterapkan di Estonia, Mahkamah Agung Estonia telah memberikan penegasan bahwa pembayar pajak hanya berkewajiban untuk membayar pajak apabila dalam UU pajak terdapat ketentuan yang jelas terhadap semua unsur yang menjadi dasar perhitungan pajak. Unsur-unsur tersebut antara lain adalah dasar penghitungan penghasilan kena pajak dan tarif pajak seperti yang diungkapkan oleh Lasse Lehis (2000). Pendelegasian kekuasaan Konstitusi suatu negara selalu mensyaratkan bahwa pengenaan pajak harus berdasarkan Undang-undang. Hal ini berarti pengenaan pajak tidak dapat ditetapkan melalui administrative regulation (Victor Thuronyi, 2003). Tidak dapat dipungkiri pula bahwa UU pajak pasti tidak bisa mengatur seluruh aspek pemajakan atau dengan kata lain ada yang harus didelegasikan kepada pemerintah. Yang jadi masalah adalah hal-hal apa yang boleh didelegasikan kepada pemerintah? Menarik untuk melihat keputusan Pengadilan Spanyol yang telah menetapkan bahwa pendelegasian kekuasaan kepada pemerintah untuk mengatur ketentuan pajak hanya dapat dilakukan seperti untuk hal-hal yang berhubungan dengan penyesuaian akibat terjadinya inflasi (Victor Thuronyi, 2003). Bagaimana dengan Indonesia? Salah satu contoh kasus yang penulis berikan adalah masalah pendelegasian kekuasaan yang diatur dalam Pasal 4 ayat (2) UU PPh tahun 2000 (selanjut disebut UU PPh). Maksud Pasal 4 ayat (2) ini adalah untuk mengenakan pajak atas jenis-jenis penghasilan tertentu secara berbeda dengan jenis-jenis penghasilan yang diatur dalam Pasal 4 ayat (1). Dalam Pasal 4 ayat (2) UU PPh itu diatur bahwa atas penghasilan dari: (i) bunga deposito dan tabungan-tabungan lainnya; (ii) penghasilan dari transaksi saham dan sekuritas lainnya di bursa efek; (iii) penghasilan dari pengalihan harta berupa tanah dan atau bangunan; serta (iv) "penghasilan tertentu lainnya" pengenaan pajaknya diatur melalui Peraturan Pemerintah. Jadi, berdasarkan kuasa Pasal 4 ayat (2) tersebut, disamping pemerintah diberi kekuasaan oleh DPR untuk mengatur pengenaan pajak atas tiga jenis penghasilan yang telah ditentukan oleh UU, Pemerintah juga diberikan kekuasaan untuk mengatur pengenaan pajak atas "penghasilan tertentu lainnya" di luar penghasilan yang telah ditentukan oleh UU. Pendelegasian kekuasaan kepada pemerintah untuk mengenakan pajak atas "penghasilan tertentu lainnya" seperti yang diatur dalam Pasal 4 ayat (2) UU PPh tersebut menunjukkan bahwa objek pajak yang dapat dikenakan pajak dengan PP menjadi "tidak terbatas" (Nuryadi, 2005). Timbulkan diskriminasi Apalagi kalau dalam praktiknya seperti yang terjadi selama ini, pengenaan pajak yang diatur melalui PP itu telah menimbulkan "diskriminasi" beban pajak antara pembayar pajak satu dengan yang lainnya karena perbedaan "jenis penghasilan" yang mereka peroleh. Lebih lanjut, pendelegasian kekuasaan untuk mengenakan pajak atas jenis-jenis penghasilan sebagaimana diatur dalam pasal 4 ayat (2) tersebut seharusnya tidak dapat diberikan kepada Pemerintah. Hal ini disebabkan karena Pasal 23A UUD 1945 telah tegas menyatakan pengenaan pajak harus melalui UU. Artinya bahwa setiap pengenaan pajak terhadap suatu jenis penghasilan yang diperoleh oleh pembayar pajak (rakyat) harus "sepengetahuan" dan persetujuan DPR sebagai lembaga yang mewakili rakyat yang terkena beban pajak tersebut. Dengan demikian, tidak pada tempatnya apabila DPR mendelegasikan pengenaan pajak terhadap jenis-jenis penghasilan tertentu (terutama masalah penentuan tax base dan tax rate) kepada Pemerintah. Jadi, apabila suatu jenis penghasilan akan dikenakan pajak secara tersendiri (berbeda) dengan jenis penghasilan lainnya maka pengaturannya tetap harus melalui Undang-undang bukan melalui PP. Sehubungan dengan rencana pemerintah untuk mengusulkan RUU pajak, penulis berpendapat bahwa dengan memperhatikan sistem konstitusional yang menyatakan bahwa kekuasaan pemerintahan tidak bersifat absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas), sudah sewajarnya kekuasaan untuk mengenakan pajak dibatasi pula, termasuk pendelegasian kekuasaan soal pajak. Oleh Darussalam dan Danny Septriadi Bisnis Indonesia / Senin, 14 November 2005 |